EU-Bürger und das Stimmrecht
Dreh- und Angelpunkt zur Beurteilung, wer in Deutschland wahlberechtigt ist, ist das Grundgesetz und hier die Artikel 20 und 28. Wahlberechtigt sind Deutsche ("das Volk") und als Ausnahme seit 1992 bei den Kommunalwahlen auch EU-Bürger. In Artikel 28 Abs. I, Satz 3 (http://www.gesetze-im-internet.de/gg/art_28.html) klingt das dann so: „Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar.“
Das Grundgesetz spricht hier lediglich von "Wahlen". Juristen sind sich nun uneins darüber, ob unter den Begriff der Wahlen auch Abstimmungen wie Bürgerentscheide fallen. Für einige mag das vielleicht selbstverständlich sein, ganz so leicht kann man es sich aber doch nicht machen. So unterscheidet beispielsweise Artikel 20 Abs. II (http://www.gesetze-im-internet.de/gg/art_20.html) zwischen Wahlen und Abstimmungen: "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt." Mit der gewählten Formulierung im GG ist also nicht klargestellt, ob die EU-Bürger neben dem KommunalWAHLrecht auch ein Stimmrecht bei (kommunalen) Bürgerentscheiden haben sollen. Auch nützt der Verweis auf vermeintlich eindeutige Regelungen in Kommunalwahlgesetzen nichts, da sich jedes dieser Gesetze am Grundgesetz zu orientieren hat und diesem nicht zuwider laufen darf (https://de.wikipedia.org/wiki/Verfassungswidrigkeit).
Die Einführung des Wahlrechts der EU-Bürger ist übrigens keinesfalls eine deutsche Errungenschaft. Sie geht auf das Konto der EU, indem man sich auf ein "gemeinsames Recht aller EU-Bürger" verständigte. http://de.wikipedia.org/wiki/Ausl%C3%A4nderstimm-_und_-wahlrecht . Es wird daher vermutlich nicht ganz unerheblich sein, welche Intention die EU verfolgte, denn allem Anschein nach hat der deutsche Gesetzgeber 1992 nur seine EU-Minimal-Hausaufgaben gemacht und nicht wie andere Länder darüber hinausgehende Rechte, wie z.B. das Wahlrecht aller Nicht-Deutschen, begründet. Letzteres würde voraussichtlich auch weiterhin vom Bundesverfassungsgericht sehr restriktiv gehandhabt (http://www.kommunales-wahlrecht.de/infos.shtml ). Sollte sich das Kommunalwahlrecht also auch auf Abstimmungen erstrecken? Gab es Gründe, Abstimmungen davon auszunehmen? Haben alle EU-Staaten den Bürgerentscheiden vergleichbare Abstimmungen?
Zur Beseitigung dieser Unsicherheit gibt es zwei Möglichkeiten. Entweder es entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Frage, wie der Passus in Artikel 28 des Grundgesetzes zu verstehen ist. Um dorthin zu gelangen, setzt dies grundsätzlich einen Weg durch die Instanzen voraus. Oder der Gesetzgeber beseitigt diese Unsicherheit durch Klarstellung im Gesetz. Für letzteres hat es einen Vorstoß der Grünen im Jahre 2010 gegeben. Die Grünen sprachen sich dafür aus, Art. 28 wie folgt zu ergänzen: "Die nach Satz 3 wahlberechtigten Personen sind auch berechtigt, an Abstimmungen in den Kreisen und Gemeinden teilzunehmen." http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/011/1701150.pdf
Wie die Begründung des Änderungsantrags der Grünen zum Art. 28 deutlich zeigt, ist das Abstimmungsrecht streitig, d.h. unklar. "Der neue Artikel 28 Absatz 1 Satz 4 GG schreibt vor, dass in dem Fall, in dem Ausländerinnen und Ausländern das Kommunalwahlrecht zusteht, diese ebenfalls das Abstimmungsrecht auf kommunaler Ebene besitzen. Damit werden dahingehende Zweifel an der Auslegung des bisherigen Artikels 28 Absatz 1 Satz 3 GG ausgeräumt, ob das Grundgesetz mit der Einräumung des Wahlrechtes für die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger auch die Gewährung des Abstimmungsrechtes auf kommunaler Ebene zuließ." Artikel 28 Grundgesetz ist dennoch (noch) nicht entsprechend geändert worden.
Was in der Sache nicht weiterhilft, sind sozialromantische Verklärungen, nach der die eigenen Wunschvorstellungen als juristisch zwingend und politisch notwendig erklärt, jede andere Ansicht unterdrückt bzw. als (rechts)populistisch gebrandmarkt werden. Der Antrag der Grünen zeigt deutlich, dass hier eine ernstzunehmende Rechtsunsicherheit besteht.
Nach gegenwärtigem Kenntnisstand beurteilen zu wollen, ob und wie sich die Teilnahme der EU-Bürger am Bürgerentscheid ausgewirkt hat, wäre reine Spekulation. Durchaus bedenklich und in der öffentlichen Diskussion leider komplett ausgeklammert, ist die mutmaßlich geringe Wahlbeteiligung der EU-Bürger. Davon jedenfalls muss man spätestens aufgrund der Aussage von Werner Schindele vom Fachbereich Wahlen ausgehen: http://www.morgenweb.de/mannheim/mannheim-stadt/trotz-panne-bei-briefwahl-keine-beanstandung-1.1217863
"Auf Vermutungen bleibt man auch bei der Frage angewiesen, wie stark sich die über 30 000 EU-Ausländer und die rund 4000 Jugendlichen unter 18 Jahren am Bürgerentscheid beteiligt haben. "Darüber haben wir keine statistischen Erkenntnisse", so Schindele. Aus dem geringen Rücklauf der Briefwahl bei diesen Gruppen lasse sich aber schon die Mutmaßung ableiten, dass nur wenige Jugendliche und Unionsbürger von ihrem Wahlrecht Gebrauch gemacht haben."
Auch ein Vergleich von Wählern und Wahlberechtigten bei Bundestagswahl und Bürgerentscheid legt eine geringe Wahlbeteiligung der EU-Bürger nahe, denn immerhin sorgten mehr als 30.000 zusätzliche Wahlberechtigte beim Bürgerentscheid, die im Wesentlichen auf das Konto der EU-Bürger gingen, nicht mal für einen höheren Anteil bei den tatsächlichen Wählern, verglichen mit der Bundestagswahl:
Bürgerentscheid: Wahlberechtigte 229.996, Wähler 136.750
https://www.mannheim.de/sites/default/files/page/41534/amtl.endergebnis-sb-st-wgb-druck.pdf
Bundestagswahl: Wahlberechtigte: 198.525, Wähler: 137.796
https://www.mannheim.de/sites/default/files/page/5377/btw2013-amtl.endergebnis-druck-ebenen.pdf
Das Problem geringer Wahlbeteiligung ist EU-weit offenbar nicht unbekannt. Nach einem Bericht aus dem Jahr 2012 kommt die Europäischen Kommission zu dem Ergebnis, dass gerade mal 10 % der EU-Bürger von ihrem Wahlrecht Gebrauch machen: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-229_de.htm.
In der Praxis wirkt sich das Stimmrecht der EU-Bürger, genau genommen das fehlende Stimmrecht, bei den Quoren aus. Wenn im Durchschnitt gerade mal noch 45 % der wahlberechtigten Bevölkerung an Kommunalwahlen teilnimmt (in Mannheim zuletzt nicht mal mehr 40 %) und die EU-Bürger sogar nur mit 10 %, dann sind Bürgerentscheide, so wie in Baden-Württemberg mit einem erforderlichen Zustimmungsquorum von 25 % (d.h. mit einer Mehrheit von mind. 25 % der stimmberechtigten Bevölkerung, nicht der tatsächlichen Wähler http://www.buergergesellschaft.de/praxishilfen/buergerbegehren-und-buergerentscheid/das-verfahren/das-zustimmungsquorum/103463/) nahezu unerreichbar.
Man kann sich jetzt fragen, woran es liegt, dass die EU-Bürger das ihnen gewährte Wahl- bzw. Stimmrecht nicht ausüben: Ist die Datenbasis zur Erhebung der Wahlberechtigten ggfs. fehlerhaft (siehe Zensus)?, fehlende Wahlbenachrichtigungen?, Unverständlichkeit der Fragestellung (Buga, was ist das? Reichen Übersetzungen ins Englische oder müssen die Wahlinformationsbroschüren in weitere Sprachen übersetzt werden?)…
Es ist angesichts dessen bedauerlich, dass sich der Migrationsbeirat der Stadt Mannheim offenbar lediglich für die Buga (s. PM) und in der Stimmungsmache gegen unsere Klage stark macht, aber zu dem Thema, weshalb die Wahlbeteiligung unter den EU-Bürgern so gering ausfällt, komplett schweigt und dieses Tendenz womöglich nicht einmal wahrnimmt.
Wir bitten zur Kenntnis zu nehmen, dass wir die Details zum Stimmrecht der EU-Bürger an dieser Stelle nicht umfänglich ausführen, weil dies das eigentliche Anliegen und Schwerpunkt unserer Klage wäre, sondern weil in einigen Mannheimer Kreisen, insb. solchen, die sich sehr für eine Buga ausgesprochen und eingesetzt haben, die Hintergründe – und teilweise sogar in der BI aktive Personen - bewusst ins falsche - d.h. ins rechtspopulistische - Licht gerückt wurden. Eine ähnliche juristische Lage wie hinsichtlich des Stimmrechts der EU-Bürger liegt übrigens auch beim Stimmrecht der 16- und 17jährigen vor, weshalb unsere Klage sich auch hierauf erstrecken wird. Das ändert jedoch alles nichts daran, dass Hauptanliegen und Schwerpunkt unserer Kritik und der Klage die Verletzung des Sachlichkeitsgebots sein wird. Mit unserer Klage begehren wir eine Festsetzung von Spielregeln zur Vermeidung von Asymmetrien, wie sie der "Wahlkampf" im Vorfeld zur Abstimmung (nicht nur) über den Mannheimer Bürgerentscheid aufgezeigt haben.
Das Grundgesetz spricht hier lediglich von "Wahlen". Juristen sind sich nun uneins darüber, ob unter den Begriff der Wahlen auch Abstimmungen wie Bürgerentscheide fallen. Für einige mag das vielleicht selbstverständlich sein, ganz so leicht kann man es sich aber doch nicht machen. So unterscheidet beispielsweise Artikel 20 Abs. II (http://www.gesetze-im-internet.de/gg/art_20.html) zwischen Wahlen und Abstimmungen: "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt." Mit der gewählten Formulierung im GG ist also nicht klargestellt, ob die EU-Bürger neben dem KommunalWAHLrecht auch ein Stimmrecht bei (kommunalen) Bürgerentscheiden haben sollen. Auch nützt der Verweis auf vermeintlich eindeutige Regelungen in Kommunalwahlgesetzen nichts, da sich jedes dieser Gesetze am Grundgesetz zu orientieren hat und diesem nicht zuwider laufen darf (https://de.wikipedia.org/wiki/Verfassungswidrigkeit).
Die Einführung des Wahlrechts der EU-Bürger ist übrigens keinesfalls eine deutsche Errungenschaft. Sie geht auf das Konto der EU, indem man sich auf ein "gemeinsames Recht aller EU-Bürger" verständigte. http://de.wikipedia.org/wiki/Ausl%C3%A4nderstimm-_und_-wahlrecht . Es wird daher vermutlich nicht ganz unerheblich sein, welche Intention die EU verfolgte, denn allem Anschein nach hat der deutsche Gesetzgeber 1992 nur seine EU-Minimal-Hausaufgaben gemacht und nicht wie andere Länder darüber hinausgehende Rechte, wie z.B. das Wahlrecht aller Nicht-Deutschen, begründet. Letzteres würde voraussichtlich auch weiterhin vom Bundesverfassungsgericht sehr restriktiv gehandhabt (http://www.kommunales-wahlrecht.de/infos.shtml ). Sollte sich das Kommunalwahlrecht also auch auf Abstimmungen erstrecken? Gab es Gründe, Abstimmungen davon auszunehmen? Haben alle EU-Staaten den Bürgerentscheiden vergleichbare Abstimmungen?
Zur Beseitigung dieser Unsicherheit gibt es zwei Möglichkeiten. Entweder es entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Frage, wie der Passus in Artikel 28 des Grundgesetzes zu verstehen ist. Um dorthin zu gelangen, setzt dies grundsätzlich einen Weg durch die Instanzen voraus. Oder der Gesetzgeber beseitigt diese Unsicherheit durch Klarstellung im Gesetz. Für letzteres hat es einen Vorstoß der Grünen im Jahre 2010 gegeben. Die Grünen sprachen sich dafür aus, Art. 28 wie folgt zu ergänzen: "Die nach Satz 3 wahlberechtigten Personen sind auch berechtigt, an Abstimmungen in den Kreisen und Gemeinden teilzunehmen." http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/011/1701150.pdf
Wie die Begründung des Änderungsantrags der Grünen zum Art. 28 deutlich zeigt, ist das Abstimmungsrecht streitig, d.h. unklar. "Der neue Artikel 28 Absatz 1 Satz 4 GG schreibt vor, dass in dem Fall, in dem Ausländerinnen und Ausländern das Kommunalwahlrecht zusteht, diese ebenfalls das Abstimmungsrecht auf kommunaler Ebene besitzen. Damit werden dahingehende Zweifel an der Auslegung des bisherigen Artikels 28 Absatz 1 Satz 3 GG ausgeräumt, ob das Grundgesetz mit der Einräumung des Wahlrechtes für die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger auch die Gewährung des Abstimmungsrechtes auf kommunaler Ebene zuließ." Artikel 28 Grundgesetz ist dennoch (noch) nicht entsprechend geändert worden.
Was in der Sache nicht weiterhilft, sind sozialromantische Verklärungen, nach der die eigenen Wunschvorstellungen als juristisch zwingend und politisch notwendig erklärt, jede andere Ansicht unterdrückt bzw. als (rechts)populistisch gebrandmarkt werden. Der Antrag der Grünen zeigt deutlich, dass hier eine ernstzunehmende Rechtsunsicherheit besteht.
Nach gegenwärtigem Kenntnisstand beurteilen zu wollen, ob und wie sich die Teilnahme der EU-Bürger am Bürgerentscheid ausgewirkt hat, wäre reine Spekulation. Durchaus bedenklich und in der öffentlichen Diskussion leider komplett ausgeklammert, ist die mutmaßlich geringe Wahlbeteiligung der EU-Bürger. Davon jedenfalls muss man spätestens aufgrund der Aussage von Werner Schindele vom Fachbereich Wahlen ausgehen: http://www.morgenweb.de/mannheim/mannheim-stadt/trotz-panne-bei-briefwahl-keine-beanstandung-1.1217863
"Auf Vermutungen bleibt man auch bei der Frage angewiesen, wie stark sich die über 30 000 EU-Ausländer und die rund 4000 Jugendlichen unter 18 Jahren am Bürgerentscheid beteiligt haben. "Darüber haben wir keine statistischen Erkenntnisse", so Schindele. Aus dem geringen Rücklauf der Briefwahl bei diesen Gruppen lasse sich aber schon die Mutmaßung ableiten, dass nur wenige Jugendliche und Unionsbürger von ihrem Wahlrecht Gebrauch gemacht haben."
Auch ein Vergleich von Wählern und Wahlberechtigten bei Bundestagswahl und Bürgerentscheid legt eine geringe Wahlbeteiligung der EU-Bürger nahe, denn immerhin sorgten mehr als 30.000 zusätzliche Wahlberechtigte beim Bürgerentscheid, die im Wesentlichen auf das Konto der EU-Bürger gingen, nicht mal für einen höheren Anteil bei den tatsächlichen Wählern, verglichen mit der Bundestagswahl:
Bürgerentscheid: Wahlberechtigte 229.996, Wähler 136.750
https://www.mannheim.de/sites/default/files/page/41534/amtl.endergebnis-sb-st-wgb-druck.pdf
Bundestagswahl: Wahlberechtigte: 198.525, Wähler: 137.796
https://www.mannheim.de/sites/default/files/page/5377/btw2013-amtl.endergebnis-druck-ebenen.pdf
Das Problem geringer Wahlbeteiligung ist EU-weit offenbar nicht unbekannt. Nach einem Bericht aus dem Jahr 2012 kommt die Europäischen Kommission zu dem Ergebnis, dass gerade mal 10 % der EU-Bürger von ihrem Wahlrecht Gebrauch machen: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-229_de.htm.
In der Praxis wirkt sich das Stimmrecht der EU-Bürger, genau genommen das fehlende Stimmrecht, bei den Quoren aus. Wenn im Durchschnitt gerade mal noch 45 % der wahlberechtigten Bevölkerung an Kommunalwahlen teilnimmt (in Mannheim zuletzt nicht mal mehr 40 %) und die EU-Bürger sogar nur mit 10 %, dann sind Bürgerentscheide, so wie in Baden-Württemberg mit einem erforderlichen Zustimmungsquorum von 25 % (d.h. mit einer Mehrheit von mind. 25 % der stimmberechtigten Bevölkerung, nicht der tatsächlichen Wähler http://www.buergergesellschaft.de/praxishilfen/buergerbegehren-und-buergerentscheid/das-verfahren/das-zustimmungsquorum/103463/) nahezu unerreichbar.
Man kann sich jetzt fragen, woran es liegt, dass die EU-Bürger das ihnen gewährte Wahl- bzw. Stimmrecht nicht ausüben: Ist die Datenbasis zur Erhebung der Wahlberechtigten ggfs. fehlerhaft (siehe Zensus)?, fehlende Wahlbenachrichtigungen?, Unverständlichkeit der Fragestellung (Buga, was ist das? Reichen Übersetzungen ins Englische oder müssen die Wahlinformationsbroschüren in weitere Sprachen übersetzt werden?)…
Es ist angesichts dessen bedauerlich, dass sich der Migrationsbeirat der Stadt Mannheim offenbar lediglich für die Buga (s. PM) und in der Stimmungsmache gegen unsere Klage stark macht, aber zu dem Thema, weshalb die Wahlbeteiligung unter den EU-Bürgern so gering ausfällt, komplett schweigt und dieses Tendenz womöglich nicht einmal wahrnimmt.
Wir bitten zur Kenntnis zu nehmen, dass wir die Details zum Stimmrecht der EU-Bürger an dieser Stelle nicht umfänglich ausführen, weil dies das eigentliche Anliegen und Schwerpunkt unserer Klage wäre, sondern weil in einigen Mannheimer Kreisen, insb. solchen, die sich sehr für eine Buga ausgesprochen und eingesetzt haben, die Hintergründe – und teilweise sogar in der BI aktive Personen - bewusst ins falsche - d.h. ins rechtspopulistische - Licht gerückt wurden. Eine ähnliche juristische Lage wie hinsichtlich des Stimmrechts der EU-Bürger liegt übrigens auch beim Stimmrecht der 16- und 17jährigen vor, weshalb unsere Klage sich auch hierauf erstrecken wird. Das ändert jedoch alles nichts daran, dass Hauptanliegen und Schwerpunkt unserer Kritik und der Klage die Verletzung des Sachlichkeitsgebots sein wird. Mit unserer Klage begehren wir eine Festsetzung von Spielregeln zur Vermeidung von Asymmetrien, wie sie der "Wahlkampf" im Vorfeld zur Abstimmung (nicht nur) über den Mannheimer Bürgerentscheid aufgezeigt haben.
